Úloha spisové služby

Teprve se zavedením datových schránek v roce 2009 došlo v rámci elektronizace veřejné správy k oficiálnímu zavedení elektronických systémů spisových služeb. Do té doby existovala pouze listinná spisová služba založená na přírůstkové evidenci podacího deníku. První myšlenkové zakotvení elektronické spisové služby bylo založeno na inspiraci evropskou normou MoReq II, která je ale postavena na zcela jiných evidenčních zásadách, než je podací deník. Základním identifikátorem dokumentu v ní není číslo jednací, ale úplný spisový znak odvíjející se od zařazení dokumentu do věcné skupiny a pořadového čísla v této skupině.

Tento přístup byl součástí první verze Národního standardu pro elektronické systémy spisové služby, který byl vydán jako druhý prováděcí předpis paralelně s vyhláškou o podrob­nos­tech výkonu spisové služby. Rozpor s historicky zavedenou praxí v České republice nakonec vedl k tomu, že byl Národní standard přepracován a po dalších změnách v poslední letošní verzi již v mnohém kopíruje strukturu vyhlášky. Tedy upřesňuje jednotlivé etapy výkonu spisové služby z pohledu pravidel pro elektronické systémy.

Aktuální verze Národního standardu byla zveřejněna ve věstníku ministerstva vnitra na konci června s účinností od 1. července, což je v souladu s účinností poslední novelizace vyhlášky č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby. Obě tyto poslední změ­ny byly primárně inspirovány zavedením povinnosti atestace elektro­nic­kých systémů spisových služeb zdůvodněné potřebou zkvalitnění výkonu spisové služby všemi orgány veřejné moci. Je samozřejmě otázkou, zda prověření nástroje atestací znamená zároveň jeho kvalitnější používání, ale o tom nyní nemá smysl polemizovat.

Rozsah provedených úprav v obou předpisech je mnohem větší, než by odpovídalo potřebám úprav pro potřeby atestací. Zejména novelizace vyhlášky je z obsahového hlediska nejrozsáhlejší od svého vzniku. Bohužel však některé změny mohly být provedeny jen na půl cesty, neboť mantinely nastavené zákonem č. 499/2004 Sb. zůstaly nezměněny. Nicméně je jasně patrný myšlenkový posun už tím, že se boří přístup k dokumentu jako neměnné jednotce. V elektronické podobě se dokument skládá z komponent, u nichž nový Národní standard připouští verzování.

Dalo by se tedy říci, že byl proveden další krok na cestě transformace spisové služby z listinné přírůstkové evidence podacího deníku k efektivnímu prostředku pro evidenci a správu dokumentů včetně jejich tvorby, vyhledávání a zajištění dlouhodobé důvěryhodnosti, kterou z právního pohledu mohou soukromé subjekty veřejnoprávním původcům jen závidět.

Přehled provedených změn

K 1. červenci 2023 tedy dochází jak ke změně vyhlášky o podrobnostech výkonu spisové služby, tak ke změně Národního standardu. Jednou ze stěžejních změn ve vyhlášce je povinná tvorba spisů. Spisy tak již nejsou tvořeny jen spojováním dokumentů, ale mohou obsahovat i jen jeden jediný dokument, protože ani ten nemůže být vyřizován samostatně. Tvorba spisů byla dříve typicky aplikována pouze v případech ucelených řízení podle procesních právních předpisů, protože v těchto případech je jasně rozsah spisu vymezen daným řízením. Avšak v nových podmínkách bude třeba se zamyslet na vymezením pojmu „táž věc“ v prostředí každého subjektu.

Touž věcí, tedy jedním spisem, musí být vymezena smysluplná skupina dokumentů, aby nedocházelo k nadbytečné tvorbě velkého množství miniaturních trpaslíků nebo naopak k vytváření nepřehledných obrů. Zároveň se mění způsob vedení spisu, který již není rozdělen na sběrných arch a spojování (prioraci).

Evidence spisů je nedílnou součástí základní evidenční pomůcky, kterou je elektronický systém spisové služby. Variantně je pak tvořeno až číslo jednací dokumentu, jehož role je novelou vyhlášky navíc trochu upozaděna.

Vývoj náhledu na číslo jednací by se dal přirovnat k vývoj identifikace občanů pomocí rodného čísla. V obou případech je snaha o utlumení jejich užití ve prospěch bezvýznamových identifikátorů. V případě spisové služby vedené v elektronické podobě je základním identifikátorem dokumentu tzv. jednoznačný identifikátor, který z výše uvedeného pohledu stojí na půl cesty. Má významovou část v podobě zkratky původce a nevýznamovou v podobě alfanumerického kódu. Vzhledem k tomu, že zkratkou původce může být v podstatě cokoliv, tak tento přístup nezaručuje jednoznačnost v rámci České republiky. Ta je vyžadována jen na úrovni každého původce, a tím se uvedení povinné zkratky původce zdá být tak trochu anachronismem bez jasného významu.

Kromě nového náhledu na spis se zavádí do vyhlášky také pojem typový spis, který může mít vnitřní hierarchickou strukturu. Typový spis se člení na součásti, které jsou vymezeny významově, a ty se pak dělí na díly, které jsou vymezeny časově. Typové spisy se začleňují do spisového a skartačního plánu, jehož struktura musí být všemi původci nově zpracována. Důvodem pro zásadní úpravu této povinné přílohy spisového řádu je zrušení skartačního znaku „V“ zna­me­na­jí­cí­ho výběr. Původce musí dát u všech věcných skupin jasný signál k tomu, zda spisy a dokumenty v nich zařazené navrhuje k následnému trvalému uložení, nebo zda je považuje za ryze provozní, které po skončení uložení mají být nenávratně zničeny.

Změny ve vyhotovování dokumentů odráží povinné zařazení do spisu, a tedy též povinné uvedení spisové značky na všech dokumentech. Důraz je samozřejmě trvale kladen na používání výstupních datových formátů a u textových dokumentů též na zahrnutí textové vrstvy. To sice nejsou žádné novinky, ale aktuální praxe ukazuje (viz prezentace k tomu tématu na webu Konference ISSS 2023), že dodržování těchto pravidel má stále výrazné mezery.

Národní standard odráží samozřejmě změny ve vyhlášce. Avšak přidává též další novinky, například poprvé jsou formulovány přesné požadavky upravující storno dokumentu či spisu. Další významnou změnou v Národním standardu je úprava procesů týkajících se převodu dokumentu do výstupního datového formátu (týká se samozřejmě přijímaných dokumentů) a tlak na výhradní pečetění transakčních protokolů. Upraveny a rozšířeny byly také přílohy obsahující XML schémata pro předávání spisů a dokumentů mezi systémy i mezi původci a do národního digitálního archivu.

Přechodné období z různých úhlů pohledu

Jak novelizovaná vyhláška, tak novelizovaný Národní standard stanoví, že veřejnoprávní původci uvedou výkon spisové služby do souladu s novými požadavky do 31. prosince 2025. Zdálo by se tedy, že všechny čeká dvouapůlleté přechodné období plné pilné práce, jak na úpravě vnitřních předpisů, tak na přípravě a posléze implementaci aktualizovaných elektronických systémů spisových služeb. Avšak skutečná doba období vymezeného pro aplikování novinek není tak jednoznačná.

V aktuálním změní zákona č. 499/2004 Sb. je definován zákaz dodavatelům spisových služeb nabízet a dodávat neatestované systémy již od 1. července 2024. K tomu platí, že atestace probíhá pochopitelně podle nových pravidel. Takže nabízené a dodávané elektronické systémy budou muset, pokud nedojde ke změně zákona, fungovat dle nových pravidel již od poloviny příštího roku, což znamená zkrácení přechodného období také pro původce. Tento rozpor je samozřejmě složité řešit, protože každý proces vyžaduje svůj čas. Určitý čas potřebují dodavatelé elektronických systémů spisové služby, aby své systémy upravili podle novelizovaných změní obou předpisů, a určitý čas pak potřebují původci, aby u nich došlo k implementaci upravených systémů a související změně vnitřních předpisů. To vše na sebe musí vhodně navazovat tak, aby byl naplněn konečný termín, kterým je 1. leden 2026. Od té doby musí všichni veřejnoprávní původci vést spisovou službu jen a pouze v atestovaných elektronických systémech spisové služby.

Je zřejmé, že naznačené změny v podobě implementace aktualizovaných a atestovaných elektronických systémů spisové služby nemohou nastat u všech veřejnoprávních organizací v jeden okamžik. Přechodné období by tedy mělo být lépe koordinováno tak, aby na sebe procesy navazovaly a zohledňovaly potřebu rozložení zátěže implementačních procesů, jak na straně původců, tak na straně dodavatelů. Snad se v tomto ohledu dočkáme ještě nějaké adekvátní úpravy zákona.

Mgr. Tomáš Lechner, Ph.D. Autor pracuje ve společnosti Triada jako konzultant pro oblast spisové služby a také působí na VŠE v Praze, kde se zabývá oblastí e-Governmentu.